7 jul. 2014

Articulación entre plan y presupuesto

publicado en La Jornada Morelos el 7 de julio de 2014.

Desde un punto de vista conceptual no es posible un divorcio entre un plan y un presupuesto, pues carece de sentido definir un qué sin que exista un con qué. También, carece de sentido establecer un gasto sin un por qué, cómo, cuándo, dónde y quién lo ejercerá. Lo que usualmente sucede es que cuando se elabora un presupuesto, las prioridades de gasto están definidas por el plan, pero no ese plan que está publicado y aprobado como mera formalidad político-administrativa; sino por otro plan, que está en la mente de las autoridades, muy condicionado por la coyuntura política y económica del gobierno.
Jorge Máttar, director, y Daniel E. Perrotti, funcionario, ambos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), editaron el documento “Planificación, prospectiva y gestión pública: Reflexiones para la agenda de desarrollo” (ISBN 978-92-1-121831-2 e ISBN 978-92-1-056240-9, Número de venta S.14.II.G.13. LC/G.2611-P. Copyright © Naciones Unidas, 2014).  El documento consta de una colección de artículos que presenta puntos de vista diversos sobre la planificación y sus funciones en América Latina y el Caribe que, en la hora actual, deberían alinearse para fortalecer y acelerar el logro de los objetivos del desarrollo con igualdad.
            Uno de los capítulos fue escrito por Nelson Shack, quien fue director nacional de Presupuesto
Público en Perú y actualmente es consultor internacional, sobre la articulación entre el plan y el presupuesto. En él, establece que debiéramos tener presentes los siguientes aspectos fundamentales para un mejor proceso de articulación entre el plan y su presupuesto:
Se debe buscar potenciar sinérgicamente el cumplimiento tanto de las funciones del plan (resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (resultado del proceso de presupuestación), señala el autor. Al respecto, recuerda que las funciones esenciales de la planificación son la prospección, la coordinación y la evaluación, en tanto que el presupuesto debe preservar  la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo con las prioridades gubernamentales. Sin embargo, en general, el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo.
No cualquier plan puede articularse con cualquier presupuesto. Un presupuesto que sea totalmente inercial no podrá integrarse a un plan. De manera análoga, propone el autor, un presupuesto no podrá articularse con un plan que no se pueda operar, en el sentido de estar estructurado en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en número y objetivamente verificables a través de indicadores.
La articulación se produce en un contexto cultural, histórico e institucional determinado y con una dinámica distinta dependiendo del nivel jerárquico organizacional en que tenga lugar, apunta el autor. Por tanto, las aplicaciones informáticas, los sistemas administrativos, el registro de información y los diseños institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para poder soportar un verdadero proceso de integración.
Dicha articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de capacidad instrumental, que esté difundida y de la que la burocracia se haya apropiado. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado y de un adecuado proceso de formulación presupuestaria, así como el uso de una apropiada clasificación programática del presupuesto son indispensables para tal articulación, según el autor. Es necesario que conceptos como marco lógico, línea de base, indicador de desempeño, análisis estratégico, articulación de políticas y programas, entre otros (así como su aplicación cotidiana en la gestión y en el proceso de toma de decisiones) sean categorías tan frecuentes en el lenguaje de los operadores como lo son las categorías presupuestales más típicas; por ejemplo, objeto de gasto, fuente de financiamiento, presupuesto institucional de apertura y otras similares.
En general, identifica el autor, que todo esfuerzo eficaz por implantar o mejorar los procesos de programación fiscal plurianual e incrementar su relevancia en el proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicación a la ciudadanía) contribuirá a mejorar en la práctica los procesos de articulación entre el plan y el presupuesto.
            La articulación contará con un entorno más propicio en la medida en que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión, y una orientación general de la administración hacia el logro de resultados para el desarrollo, considera el autor. La solución no requiere necesariamente dictar una ley, sino más bien empezar por cambiar los procesos de trabajo permanentes de la burocracia, orientándolos más hacia los resultados en el mediano y largo plazo. El refuerzo legal es necesario, pero no suficiente.
La articulación será más factible en la medida en que la institucionalidad asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios, opina el autor. Al final de cuentas, la integración es posible gracias al trabajo de las personas que conforman un servicio civil flexible y meritocrático.
            En Morelos, debemos reconocer que no se deben priorizar las inversiones sino los problemas que son necesarios resolver. De esa manera, las inversiones vinculadas a un plan de solución de los problemas priorizados se podrán alinear y ordenar naturalmente según criterios lógicos, como nivel de ejecución, estudios de preinversión, grado de pobreza de los beneficiarios, costo de operación y mantenimiento, entre otros.